"บริหารจัดการที่ดินป่าไม้อย่างเป็นระบบ เป็นธรรม เพื่อให้ประชาชนอยู่ร่วมกับป่าอย่างยั่งยืน"

เข้าสู่ระบบ

ลืมรหัสผ่าน? ลืมชื่อเข้าใช้งาน? ลงทะเบียน  
_ที่ดินตามกฏหมาย

alt

มาตรา ๑ แห่งประมวลกฏหมายที่ดิน ได้กำหนดนิยาม "ที่ดิน" หมายความว่าพื้นที่ดินทั่วไป และให้หมายความรวมถึงภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ เกาะ และที่ชายทะเลด้วย

นิยามคำว่า "ที่ดิน" นี้ หมายถึงพื้นดินทั่วๆไปบนพื้นผิวโลก และไม่ว่าที่ดินนั้นจะเป็นที่ดินชนิดใด จะอยู่เหนือหรือใต้น้ำก็ถือเป็นที่ดินทั้งสิ้น

"ที่ดิน" นอกจากจะหมายถึงที่ดินบนบก อันได้แก่พื้นดินทั่วๆไปและภูเขาแล้ว ยังคลุมไปถึงดินซึ่งอยู่ใต้ผิวน้ำตื้นๆ ด้วย เช่น ที่ดินที่อยู่ในห้วย หนอง คลอง บึง ต่างๆ ส่วนที่ดินซึ่งอยู่ในน้ำลึกๆ เช่นแม่น้ำ ทะเลไม่ใช่ความหมายที่ดินในประมวลกฎหมายนี้ สาเหตุที่กฎหมายบัญญัติคลุมถึงที่ดินเฉพาะในน้ำที่ตื้นๆก็คงเป็นเพราะที่ดินเหล่านี้อาจโผล่พ้นน้ำเนื่องจากห้วย หนอง คลอง บึง ตื้นเขิน กลายเป็นพื้นดินทั่วไปขึ้นมาได้ เมื่อตื้นเขินจนกลายเป็นพื้นดินแล้ว ประชาชนก็อาจเขาใช้ประโยชน์ได้ และอาจมีกรณีพิพาทเกิด ขึ้น จึงได้บัญญัติให้ครอบคลุมที่ดินดังกล่าวไว้ด้วย อาณาเขตบนพื้นโลกย่อมประกอบด้วยทุกสิ่งทุกอย่างในอาณาบริเวณไม่ว่าจะเป็นพื้นดิน ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บางก็ตาม เช่น เมื่อเรากล่าวว่าประเทศไทยเรามีเนื้อที่ ๒๐๐,๐๐๐ ตารางไมล์ เนื้อที่ดังกล่าวนี้ก็ไม่ได้หมายความเฉพาะพื้นดินเท่านั้น แต่ย่อมหมายความรวมถึงภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง ต่างๆ แม่น้ำเจ้าพระยา แม่น้ำท่าจีน แม่น้ำป่าสัก ฯลฯ และรวมตลอดถึงทะเลอาณาเขตที่อยู่ในอำนาจอธิปไตยของเราด้วย เพราะสิ่งต่างๆ เหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งของอาณาเขตของประเทศไทยทั้งสิ้น อาณาเขตนี้ย่อมรวมถึงพื้นดินพื้นน้ำซึ่งอยู่ในความปกครองของรัฐบาลแต่ละประเทศซึ่งใหญ่น้อยต่างกันสุดแล้วแต่ประวัติศาสตร์แต่ละประเทศ

ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาเกี่ยวกับความหมายของคำว่า “ที่ดิน”
คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย) มีความเห็นว่ามาตรา ๑ แห่งประมวลกฏหมายที่ดิน ที่บัญญัติให้ที่ดินหมายความรวมถึงพื้นที่ดินทั่วไป โดยให้ความความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ เกาะ และที่ชายทะเลด้วยนั้น คำว่า “ให้หมายความรวมถึง” มิได้หมายความจำกัดแต่เฉพาะสิ่งที่บทยัญญัติดังกล่าวกำหนดให้หมายความรวมถึงลำน้ำ หรือทะเลสาบก็ทำให้เข้าใจได้ว่าพื้นที่ดินทั่วไปดังกล่าวจะอยู่บนบกหรือยู่ใต้น้ำก็ได้ กรณีจึงถือได้ว่าพื้นผิวโลกอันเป็นที่ดินใต้ทะเลที่ประเทศไทยมีอำนาจอธิปไตยเป็น “ที่ดิน” ตามประมวลกฏหมายที่ดิน ทะเลรวมถึงที่ดินใต้ทะเลเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามมาตรา ๑๓๐๔(๒) แห่งประมวลกฏหมายแพ่งและพาณิชย์ และโดยที่หลักกฏหมายในเรื่องสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา ๑๓๐๕ แห่งประมวลกฏหมายแพ่งและพาณิชย์จึงต้องคงสภาพเดิมไว้ตามที่กฏหมายกำหนดจะนำไปใช้เพื่อการอื่นใดมิได้ เว้นแต่เป็นการใช้ชั่วคราวที่ไม่ทำลายวัตถุประสงค์ของการจัดให้มีสาธารณสมบัติของแผ่นดินดังกล่าวขึ้นดังนั้น การถมที่ดินในทะเลไม่ว่าจะกระทำขึ้นโดยพลการหรือโดยได้รับอนุญาติตามมาตรา ๑๑๗ หรือมาตรา ๑๑๙ แห่งพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญิติการเดินเรือในน่านน้ำไทย (ฉบับที่ ๑๔) พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงไม่มีผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสภาถทางกฎหมายของทะเลที่ถูกถม การจะนำไปใช้ประโยชน์เพื่อการอื่นเป็นการถาวร หรือโอนไปยังบุคคลใดจึงกระทำมิได้ เว้นแต่จะมีการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันนั้นเสียก่อน

กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ได้เคยมีหนังสือ ตอบข้อหารือของสำนักบริหารจัดการในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ๑๙ เกี่ยวกับ คำว่า “ที่ดิน” ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ดังนี้

ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ.๒๕๐๔ มาตรา ๔(๑) บัญญัติไว้ว่า “ที่ดิน” หมายความว่า พื้นที่ดินทั่วไป และให้หมายความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ เกาะและที่ชายทะเลด้วย

ตามประมวลกฏหมายที่ดิน มาตรา ๑ บัญญัติไว้ว่า ว่า “ที่ดิน” หมายความว่า พื้นที่ดินทั่วไป และให้หมายความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ เกาะและที่ชายทะเลด้วย

คำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฏีกา(ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย) เมื่องเดือนกุมภาพันธ์ 2537 ได้วินิจฉัยไว้ว่า พื้นผิวโลกอันเป็นที่ดินใต้ทะเลที่ประเทศไทยมีอำนาจอธิปไตยเป็น “ที่ดิน” ตามประมวลกฏหมายที่ดิน และเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันตามมาตรา ๑๓๐๔(๒) แห่งประมวลกฏหมายแพ่งและพาณิชย์

กรณีข้อหารือดังกล่าว เห็นว่า “ทะล (รวมถึงที่ดินใต้ทะเล)” ที่อยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติ เป็น “ที่ดิน” ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ตามนัยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฏีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย)ดังกล่าวข้างต้น

เมื่อกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ได้นำหนังสือที่ ทส ๐๙๐๕.๒/๑๗๒๐๐ ลงวันที่ 20 กันยายน 2547 เรื่อง หารือปัญหาเกี่ยวกับด้านกฏหมายของคำว่า “ที่ดิน” ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ มาแจ้งเวียน หน่วยงานในสังกัดของกรมเพื่อประกอบการพิจารณาและถือปฏิบัติ ในการปฏิบัติงานเกี่ยวกับการดำเนินคดีความผิดตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ แล้ว ได้มีปัญหาข้อกฏหมายเกิดขึ้นเนื่องจากสำนักงานอัยการจังหวัดพังงาไม่เห็นด้วยกับการตีความ คำว่า “ที่ดิน” ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ โดยอ้างคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฏีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย) เรื่องสภาพทางกฏหมายของพื้นดินที่ได้ถมขึ้นจากทะเล เพื่อประกอบการพิจารณาและให้ผู้ที่เกี่ยวข้องถือปฏิบ้ติตาม สำนักงานอัยการสูงสุดเห็นชอบด้วยกับความเห็นของสำนักงานอัยการพิเศษฝ่ายคดีแพ่งเขต ๘ ที่เห็นชอบกับความเห็นของอัยการจังหวัดพังงา ซึ่งเห็นว่าการตีความคำว่า “ที่ดิน” ตามมาตรา ๔(๑) แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ต้องสืบหาเจตนารมณ์ของการออกกฏหมายว่าวัตถุประสงค์เพื่อการใด โดยเห็นว่ากฏหมายฉบับนี้หาได้มีเจตนารมณ์ที่จะให้มีผลครอบคลุมไปถึงทะเลและสัตว์ทะเลทั้งหลายด้วยหรือไม่ ดังจะเห็นได้จากคำจำกัดความคำว่า “ที่ดิน” แม้จะให้หมายความรวมถึงส่วนที่เป็นน้ำด้วย ได้แก่ ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ แต่จะเห็นว่ามีพื้นน้ำเป็นส่วนน้อย มีพื้นดินเป็นส่วนใหญ่ที่จะต้องถูกควบคุมโดยกฏหมายฉบับดังกล่าว การที่คำจำกัดความดังกล่าวมิได้ให้หมายความความถึงทะเลด้วย เพราะทะเลมีพื้นน้ำเป็นส่วนใหญ่มีเกาะเป็นส่วนน้อย จึงบัญญัติให้พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ควบคุมเฉพาะเกาะในทะเลเท่านั้น แต่ไม่ให้ควบคุมพื้นน้ำในทะเล เพราะในส่วนของพื้นน้ำในทะเลมีกฏหมายใช้บังโดยเฉพาะต่างหาก ได้แก่ พระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. 2490 พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พระพุทธศักราช ๒๔๕๖ เป็นต้น การที่กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช อ้างความเห็นของคณะกรรมการกฤษฏีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย) มาใช้อ้างอิงนั้น จึงเห็นว่าน่าจะคลาดเคลื่อนต่อจุดมุ่งหมายของคณะกรรมการกฤษฏีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย) ที่ได้ตีความในประเด็นว่าที่ดินที่เกิดจากการถมทะเลเป็นที่ดินตามประมวลกฏหมายที่ดินหรือไม่ และเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันตามมาตรา ๑๓๐๔(๒) แห่งประมวลกฏหมายแพ่งและพาณิชย์ หรือเป็นที่ราชพัสดุหรือไม่ ซึ่งประเด็นดังกล่าวมุ่งเน้นสิทธิในที่ดิน แต่ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ มุ่งเน้นที่จะควบคุมทรัพยากรป่าไม้ สัตว์ป่า และพันธุ์พืชเป็นหลัก จึงไม่สามารถเอาคำจำกัดความในประมวลกฏหมายที่ดินมาใช้กับพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ได้ ดังนั้นพื้นน้ำในทะเลจึงไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔
กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช มีความเห็นว่า เนื่องจากกรณีดังกล่าวเป็นปัญหาข้อกฏหมายที่สำคัญ ซึ่งมีผลกระทบถึงการกำหนดอุทยานแห่งชาติทางทะเลและการปฏิบัติงานของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ในการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ รวมทั้งการดำเนินคดีในความผิดตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ด้วย จึงได้หารือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีการ ดังนี้

คำว่า “ที่ดิน” ตามนิยามในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ หมายความรวมถึงทะเลและที่ดินที่อยู่ใต้ทะเลภายใต้อำนาจอธิปไตยของประเทศไทยด้วยหรือไม่ อย่างไร

พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ มีเจตนารมณ์เพื่อคุ้มครองรักษาทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่ให้คงอยู่สภาพธรรมชาติเดิมเพื่อสงวนไว้ให้เป็นประโยชน์แก่การศึกษาและรื่นรมย์ของประชาชนทั้งพื้นดินและทะเล รวมถึงที่ดินที่อยู่ใต้ทะเลด้วยหรือไม่ อย่างไร

คณะกรรมการกฤษฏีกา (คณะที่ ๗) ได้พิจารณาปัญหาดังกล่าวแล้วมีความเห็นดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า เนื่องจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกาได้เคยให้ความเห็นเกี่ยวกับพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๓๔๕/๒๕๒๔ โดยสรุปความว่า มาตรา ๔(๑) แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ ได้นิยามคำว่า “ที่ดิน” หมายความว่า พื้นที่ดินทั่วไป และให้หมายความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ เกาะ และที่ชายทะเลด้วย ส่วนในประมวลกฏหมายที่ดินมาตรา ๑ ก็ได้นิยามคำว่า “ที่ดิน” ไว้มีความหมายเช่นเดียวกัน ซึ่งจะเห็นได้ว่าความหมายดังกล่าวครอบคลุมรวมถึงพื้นดิน (พื้นที่ดินทั่วไป ภูเขา และเกาะ) และพื้นน้ำ (ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ) หรืออีกนัยหนึ่งคือ บริเวณทั้งหมดที่เป็นราชอาณาจักรของประเทศไทย ทั้งที่เป็นพื้นดินและน่านน้ำที่อยู่ภายใต้อธิปไตยของประเทศ (ซึ่งหมายรวมถึง “ทะเลอาณาเขต” แต่มิใช่ “ทะเลหลวง”) ประกอบกับคณะกรรมการกฤษฏีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฏหมาย) ได้เคยให้ความเห็นในเรื่องเสร็จที่ ๑๔๑/๒๕๓๗ สรุปความได้ว่า มาตรา ๑ แห่งประมวลกฏหมายที่ดิน บัญญัติว่า “ที่ดิน” หมายความว่า พื้นที่ดินทั่วไป และให้หมายความรวมถึง ภูเขา ห้วย หนอง คลอง บึง บาง ลำน้ำ ทะเลสาบ เกาะ และที่ชายทะเลด้วย ซึ่งคำว่า “ให้หมายความรวมถึง” นั้นมิได้หมายความว่า จะจำกัดแต่เฉพาะสิ่งที่กล่าวถึง “พื้นที่ดินทั่วไป” เท่านั้น หากแต่ให้หมายความรวมถึงพื้นที่ดินทั่วไปซึ่งอาจอยู่บนบกหรืออยู่ใต้น้ำก็ได้ และจากเหตุผลดังกล่าวพื้นที่ดินใต้ทะเลที่ประเทศไทยมีอำนาจอธิปไตยจึงเป็น “ที่ดิน” ตามประมวลกฏหมายที่ดินด้วย และโดยที่นิยามดังกล่าวได้กำหนดไว้เช่นเดียวกับนิยามคำว่า “ที่ดิน” ในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ เมื่อไม่ปรากฏว่ามีเจตนารมณ์ให้ที่ดินตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ มีความหมายอื่นใดเป็นพิเศษ จึงสมควรตีความคำว่า “ที่ดิน” ไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้น นิยามคำว่า “ที่ดิน” ตามที่กำหนดในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ จึงหมายความรวมถึงทะเลและพื้นที่ดินที่อยู่ใต้ทะเลภายใต้อธิปไตยของประเทศไทย

ประเด็นที่สอง เห็นว่า เมื่อนิยามคำว่า “ที่ดิน” หมายถึงบริเวณพื้นที่ดินทั้งหมดที่เป็นราชอาณาจักรของประเทศไทย ทั้งที่เป็นพื้นดินและทะเล รวมถึงพื้นที่ดินที่อยู่ใต้ทะเลภายใต้อธิปไตยของประเทศไทย ประกอบกับร่างพระราชบัญญัติธรรมชาติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. (พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔) ในเรื่องเสร็จที่ ๖๙/๒๕๐๓ มีเจตนารมณ์ที่จะคุ้มครองรักษาทรัพยากรธรรมชาติให้อยู่ในสภาพของธรรมชาติเดิม มิให้ถูกบุกรุกหรือทำลายไปเพราะการกระทำของบุคคล ทั้งนี้ เพื่อสงวนธรรมชาติเหล่านั้นเพื่อประโยชน์ต่อไปในวันข้างหน้า ดังนั้น พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๔ จึงมีเจตนารมณ์เพื่อคุ้มครองรักษาทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่อยู่บนพื้นดินและทะเล รวมถึงพื้นที่ดินที่อยู่ใต้ทะเลภายใต้อธิเปไตยของประเทศไทยให้อยู่ในสภาพเดิมของธรรมชาติ เพื่อสงวนไว้ให้เป็นประโยชน์แก่การศึกษา และรื่นรมย์ของประชาชนทั้งพื้นดินและในทะเล
(วนิดา พรไพบูลย์, คำอธิบายกฏหมาย ที่ดินป่าไม้ เอาสารสิทธิในที่ดิน และการตรวจพิสูจน์สิทธิในที่ดิน พร้อมด้วคำพิพากษาศาลฏีกา และคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฏีกา, พ.ศ. 2552 )

 
สำนักจัดการที่ดินป่าไม้ กรมป่าไม้ 61 ถ.พหลโยธิน แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร 10900
โทรศัพท์ : (662)-561 4292-3 โทรสาร : (662)-5797583